Imputación a la Administración. Caso fortuito y fuerza mayor. Francisco J. Galisteo Soldado. Abogado del Iltre. Colegio de Córdoba
La titularidad administrativa de un servicio público justifica la imputación a la Administración de los daños resultantes del riesgo creado por el funcionamiento de dicho servicio público, con independencia de toda culpa, objetiva o subjetiva, como así lo determina el artículo 106.2 de la Constitución al establecer que "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
En desarrollo del texto constitucional el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece por su parte que "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".
Disponiendo por tanto una responsabilidad por el riesgo con alcance objetivo, pero que al igual que ocurre en los supuestos civiles del riesgo (determinados supuestos de responsabilidad extracontractual de los artículos 1905 -daños causados por animales- y 1908 -daños por caída de árboles- del Código Civil) en los que se excluyen expresamente los daños causados por fuerza mayor, lo que indica claramente, a sensu contrario, que los daños producidos por casos fortuitos quedan a cargo de la Administración titular del servicio generador del riesgo.
Sin embargo puede plantearse ahora el problema, de determinar qué debe entenderse por caso fortuito y deslindar su concepto del de fuerza mayor exonerante.
Siguiendo a García de Enterría, el caso fortuito se define justamente por contraposición a la vis maior y se caracteriza por dos notas esenciales, la indeterminación y la interioridad, cuyos contrarios, la determinación irresistible y la exterioridad, singularizan a aquella. La indeterminación característica del caso fortuito supone que la causa del accidente productor del daño es desconocida. Como decía Hariou expresivamente "se trata de una falta de servicio que se ignora". El elemento esencial y el que da razón, incluso, del que acabamos de indicar, es el de la interioridad del evento por relación a la empresa en cuyo seno se presenta el daño; se trata en efecto de un evento directamente conectado al objeto dañoso, a su constitución, a su naturaleza íntima, al funcionamiento mismo de la empresa o servicio que integra ese objeto.
Estos dos elementos faltan por el contrario en la fuerza mayor que, como ya se ha indicado, se caracteriza por sus contrarios, identificándose con una causa extraña, exterior por relación al objeto dañoso y a sus riesgos propios, ordinariamente imprevisible en su producción y, en todo caso, absolutamente irresistible, aún en el supuesto de que hubiera podido ser prevista. Como definió en derecho romano Gallo, aquella contingencia que la naturaleza humana no puede resistir "major casus cui humanas infirmitas resistere non potest".
En ese sentido la Jurisprudencia ha señalado reiteradamente (por todas Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1980; de 4 de febrero, 20 de septiembre y 14 de diciembre de 1983; de 2 de abril y de 20 de septiembre de 1985; de 11 de abril, de 23 mayo y de 15 de diciembre de 1986 entre otras) , que solamente exoneran de responsabilidad patrimonial a la Administración los supuestos en que se acredite la intervención de fuerza mayor (correspondiendo además la carga de la prueba a la Administración que alegue su existencia como causa de exoneración ex art. 32.1 LRJSP) y no en aquellos otros en los que el daño sea consecuencia de un caso fortuito (por todas Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1968; de 23 de octubre de de 1969 y 11 de diciembre de 1974 sobre daños producido por el servicio público de aguas; de 9 de mayo de 1978; y de 31 de mayo de 1999 sobre una hepatitis C contraída por transfusión sanguínea).
También en esa línea se ha pronunciado el Consejo de Estado en Dictamen de 19 de mayo de 1970, que acepta una reclamación formulada por el propietario de un vehículo que resultó dañado por un desprendimiento de roca cuando circulaba por una carretera, por estimar que se trataba "de un hecho perfectamente previsible, aunque su acaecimiento no sea reiterado ni frecuente" y evitable si no hubiere mediado "la omisión de las medidas precautorias adecuadas". Lo cual a juicio del Consejo Consultivo, "excluye ........... la calificación de fuerza mayor, por otra parte reservada, en la doctrina y en la jurisprudencia, para los acaecidos realmente insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio, según su propia naturaleza".
El Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) en su Sentencia de 6 marzo 2003 distingue el caso fortuito de la fuerza mayor en los siguientes términos: "como ha establecido esta Sala, por todas sentencia de 31 de mayo de 1999... importa recordar, y en esto se muestran hoy coincidentes la doctrina científica y la jurisprudencia, que fuerza mayor y caso fortuito son unidades jurídicas diferentes: a) En el caso fortuito hay indeterminación e interioridad; indeterminación porque la causa productora del daño es desconocida (o por decirlo con palabras de la doctrina francesa: «falta de servicio que se ignora»); interioridad, además, del evento en relación con la organización en cuyo seno se produjo el daño, y ello porque está directamente conectado al funcionamiento mismo de la organización. En este sentido, entre otras, la STS de 11 de diciembre de 1974: «evento interno intrínseco, inscrito en el funcionamiento de los servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, con causa desconocida». b) En la fuerza mayor, en cambio, hay determinación irresistible y exterioridad; indeterminación absolutamente irresistible, en primer lugar, es decir aun en el supuesto de que hubiera podido ser prevista; exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto como decir que la causa productora de la lesión ha de ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio. En este sentido, por ejemplo, la STS de 23 de mayo de 1986 «Aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado». En análogo sentido: STS de 19 de abril de 1997 (apelación 1075/1992)".